来源：中国经济报告

文/董煜

【提要】进入新发展阶段，国内外环境的深刻变化既带来一系列新机遇，也带来一系列新挑战。我们要辩证认识和把握国内外大势，通过“十四五”规划的编制和实施，推进更深层次的改革、更高水平的开放，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

【关键词】 “十四五”规划；新机遇；新挑战；双循环；供给侧改革；高质量发展

党的十九届五中全会将于不久召开，研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议。这标志着“十四五”规划的编制即将进入新的阶段，将根据五中全会绘制的蓝图，编制一个凝聚全体人民意愿、开启现代化建设新征程的规划。站在全面小康即将收官的时刻展望“十四五”，一方面，国际环境依然复杂，疫情形势依然严峻；另一方面，现代化的美好前景将激励全体人民更加团结奋进，通过持之以恒地推进规划实施，把每一步目标都化为现实。为此，需要我们对“十四五”发展的若干重大问题进行深入研究，共同为规划编制建好言、献好策，共同期待一部科学规划的诞生。

▍一、“十四五”规划的历史方位

“十四五”规划在中国规划史上，必将成为一个具有里程碑意义的规划，这是由规划自身的阶段、特点和要求决定的，也是由新时代赋予“十四五”规划的使命决定的。

一部规划史，也是一部发展史。新中国成立以来，我国已连续编制实施了十三个五年规划（计划），对促进经济社会发展发挥了不可替代的重要作用。这十三个规划（计划），展示了新中国70年发展道路上的一幅幅愿景，浓缩记载了中国人民每前进一步的选择和艰辛。发展规划的演变，大致可以划为三个阶段：一是改革开放前，从“一五”计划到“五五”计划，对建立独立的比较完整的工业体系和国民经济体系发挥了重要作用。二是改革开放后，从“六五”计划到“十五”计划，基本解决了温饱问题，实现了基本小康，开启了全面小康建设。三是从“十一五”规划开始，“五年计划”正式更名为“五年规划”，进入了发展战略规划时期，规划理念、规划内容、规划指标、编制程序、规划形式都有了新的展现。

没有规划，不成方圆。科学编制和实施发展规划，已经成为我们党治国理政的一种重要方式，是中国特色社会主义发展模式和道路的重要体现，是国家治理体系和治理能力的重要一环。近年来，国际学界和政界也越来越认识到，通过坚持编制实施发展规划，一届接着一届干，一以贯之谋发展，是中国经济成长的重要秘密，是值得深入研究和分析的经典教材。中国的五年规划，正在受到越来越多的关注，也正在成为宣传中国发展的一张新名片。

“十四五”规划是进入新发展阶段的第一个五年计划，也将定义“新发展规划”。当前，我们正处在两个一百年的历史交汇点，处在全面建成小康社会和开启现代化建设两段征程的历史交汇点，这也意味着“十四五”规划天然就带有承前启后的重要使命，将是一个具有新起点意义、开创新篇章的规划。发展阶段的变化，必然要求指导发展的规划也要随之变化，这也就要求编制规划时要在其内涵和表现形式上与时俱进地进行探索，编制出一个体现新时代特点、符合现代化方向的崭新规划。

▍二、辩证看待新发展阶段的环境

“十四五”规划的编制实施，面临前所未有的复杂环境，新冠肺炎疫情等突发事件与世界经济政治长期问题交织，必将产生极为深远的影响。因此，中央判断，当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识。

从国际环境看，要做好应对重大变化的准备。当前国际环境发生的一些重大变化是国际矛盾发展积累到一定阶段的产物，疫情起到了催化问题爆发的作用，必将对未来的全球经济政治格局产生深刻影响，甚至可能改变二战以来形成的全球治理格局。

一是从全球化看，之前是困境，现在是倒退。全球产业链发生调整，从过去基于效率配置到现在基于安全考量，改变了产业分工的基本逻辑，使得全球市场的稳定性下降，全球经济正处在一个大的动荡和下滑期。

二是从大国博弈看，之前以经济为主，现在越来越政治化。这反映的是大国间不信任加剧，会急剧动摇原有的全球治理结构和模式，虽然表现形式主要还在经贸和科技、产业领域，但背后的利益考量发生了根本转变。

三是从地缘政治看，之前是不稳定，现在是不安全。经济危机会带来衍生风险，发展中国家在经济衰退中的脆弱性更大，这意味着局部地区地缘政治不稳定性会上升，甚至不排除热战的可能性，反过来又会对全球经济构成巨大冲击。

四是从国际治理体系看，之前是动摇，现在是摇摇欲坠。部分国际组织的权威性受到很大挑战，协调能力下降，以前能摆到台面上解决、能通过多边协商解决的问题，现在可能越来越倾向于台下解决了。从最近趋势看，西方国家内部割裂加剧，矛盾问题浮出水面，如果疫情得不到有效控制，经济得不到有效恢复，有的国家可能会破罐子破摔，更加急迫地转嫁矛盾，这就会让世界更不安全，也会让我国的“十四五”发展充满更大的不确定性。

从国内发展看，短期问题与中长期结构性问题交织。疫情带来的短期冲击叠加我国经济长期存在的结构性问题，在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力还在爬坡过坎的情况下，进一步加剧了问题的复杂性。主要表现在以下方面。

一是供给能力扩大叠加市场空间变小。我国产业正处于由高速发展向高质量发展的过渡阶段，低水平供给能力有余，满足高质量需求能力不足。疫情冲击直接引致内外部需求骤然降低，在一定程度上缩小了原有市场空间，凸显了产业结构的矛盾和问题。

二是基础能力不足叠加外部封锁加重。目前我国科技和产业领域的基础创新能力尚显薄弱，这已成为影响经济转型升级的瓶颈问题。美国出于政治目的加大对中国的技术封锁力度，将对“十四五”产业发展和科技进步构成严峻挑战。

三是要素投入不足叠加制度性约束。我国在要素投入上的新旧动能转换尚未完成，劳动年龄人口连续8年累计减少4000万人左右，劳动力成本平均每年上升12%，下一步会制约经济可持续发展能力。市场在要素配置中的决定性作用还没有充分发挥，各种影响市场发育的壁垒依然存在，营商环境尚待完善，微观主体活力有待释放。此外，发展不平衡不充分问题仍然突出，资源环境等方面的约束也长期存在，相比其他曾经经历类似发展阶段的经济体，中国在经济转型升级方面面临的压力更大、情况更复杂，所需要付出的努力也更多。

当然，疫情并没有改变中国经济的基本面。我们依然有规模最大、最完备的产业体系，有即将成为全球最大市场的回旋空间，有庞大的专业化人才队伍，还有数字经济的先发优势。率先实现经济回升，有助于实现“六保”，守住经济安全底线，也将为“十四五”发展提供坚实保障。因此，尽管面临困难，只要坚持底线思维、保持战略定力，就一定能打好打胜这场持久战。

▍三、研判“十四五”的基本方向

近期中央密集召开与“十四五”规划相关的会议，已经释放了一些重要信号。特别是7月30日召开的中央政治局会议，明确了“十四五”规划的一些重要基调。对此要深入学习把握，前瞻性地研判“十四五”的发展方向。

在规划目标方面，主要是规划2021-2025年的发展，也会对未来十五年作一个远景展望。过去的五年计划，也有涉及十年规划或十五年远景目标的，如“五五”“八五”和“九五”计划。“十四五”规划开启现代化建设“新两步走”征程，对其中第一步即到2035年的发展目标进行展望，也就是把党的十九大已经明确的目标通过规划进一步细化时间表和路线图，充分体现了中国五年规划对发展周期和阶段、对中期和长期工作的引导，也体现了推动发展的“节奏感”。

在形势判断方面，当前和今后一个时期，我国发展仍然处于战略机遇期，只是机遇和挑战都有新的发展变化，这是一个极为重要的论断。由于外部形势扑朔迷离，很多人因此对未来产生迷惘。强调我国发展仍处于战略机遇期，是让大家能更加清醒、客观、冷静地分析形势，要看到自己的优势和潜力，不要因为一些干扰而乱了方寸。同时，也要看到挑战的一面在上升，不可测的因素在增多。正是在这个判断的基础上，最近中央反复强调要善于“在危机中育新机、于变局中开新局”，也就是说，风险意识不可无，机遇意识也要有。

在指导思想上，要突出统筹发展和安全。“十四五”的特殊形势，决定了各项工作要做到两手抓，既要坚持谋发展，也要坚决守底线。疫情不会随着“十四五”的到来而自动结束，“十四五”的前期甚至更长时间，都可能伴随疫情及其带来的各种冲击和影响。在制定规划时，必须从整个国家发展的平衡性、可持续性去切入，这样才能保证发展的安全与健康，从而真正一步一步往前走。因此，预计“十四五”规划将强调推进稳增长和防风险长期均衡，这也是实现经济行稳致远、社会安定和谐的基本前提。

在基本原则方面，要把握“六个必须”的要求，即必须坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，必须始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，必须坚定不移推进改革，继续扩大开放，必须加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，必须实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一。这“六个必须”，预计是对国家“十四五”发展的基本要求，也是“十四五”各项工作要遵循的基本的方法论。如，最后一个“必须”强调要实现“六个统一”，这“六个统一”体现了要从系统论出发优化经济治理方式的思想，是对去年中央经济工作会议提出的“在多重目标中寻求动态平衡”的细化和落实。

（*董煜，清华大学中国发展规划研究院执行副院长。）